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Rapport CAP 22 : Une remise en cause sournoise mais contrariée du Statut général des fonctionnaires
Le 1er février 2018, le premier ministre Édouard Philippe a livré les premières décisions du gouvernement concernant la fonction publique : plans de départs volontaires, recrutement accéléré de contractuels, rémunérations dites « au mérite », promotion d’une idéologie managériale dans le service public … Il inaugurait ainsi une croisade contre les statuts : d’abord celui des cheminots, puis les autres, en particulier la pièce maîtresse du « statut général des fonctionnaires », qui concerne quelque 5,5 millions de salariés, soit 20 % de la population active[1].
Dans ce domaine comme dans les autres, Emmanuel Macron entendait aller vite. Mais de quoi Macron est-il le nom ? Mandaté par les dominants – la finance internationale dont il émane, les cercles dirigeants de l’Union européenne, le patronat, la technocratie administrative, au premier rang l’Inspection des Finances, une partie agissante de l’appareil judiciaire, la quasi-totalité des médias –, il savait que le temps ne travaillait pas pour lui. L’affaire Benalla et le renvoi sine die de la discussion par l’Assemblée nationale du projet de loi constitutionnelle sur la réforme des institutions devait lui en apporter, plus rapidement que prévu, la confirmation. Les contradictions de l’avènement surgissent de toutes parts.
Durant la campagne pour l’élection présidentielle, Emmanuel Macron avait jugé le statut des fonctionnaires « inapproprié » et prévu la suppression de 120 000 emplois dans la fonction publique. Il a stigmatisé ensuite les « insiders » [2], des privilégiés, selon lui, grâce à un statut qui porterait préjudice aux moins chanceux. Le 13 octobre 2017, le premier ministre s’est adressé aux ministres pour leur annoncer la création d’un Comité action publique 2022 (CAP 22) prévoyant « des transferts au secteur privé, voire des abandons de missions », et présenté comme la pièce centrale du chantier de réforme de l’État. La réforme du code du travail – priorité répondant aux vœux du Mouvement des entreprises de France (Medef) – a par ailleurs élevé le contrat et, plus spécifiquement, le contrat individuel d’entreprise, au rang de référence sociale susceptible d’être généralisée à l’ensemble des salariés des secteurs privé et public. Et, ce faisant, permis de fourbir les armes qui permettraient de s’attaquer directement aux statuts législatifs ou réglementaires des personnels du secteur public, qui se situent dans la filiation de ceux élaborés au lendemain de la Libération, puis en 1983 pour le statut législatif des fonctionnaires.
Une véritable « usine à gaz » a été mise en place à l’automne 2017. Un comité CAP22 comprenant 34 membres dont la moitié d’anciens énarques. On y trouve, selon une analyse de Mediapart[3], de nombreux experts qui figuraient déjà dans la commission Attali réunie en 2008 par Nicolas Sarkozy, ainsi que plusieurs membres de l’Institut Montaigne connu pour ses publications ultralibérales. Il y a aussi des hauts fonctionnaires dont beaucoup ont eu des fonctions importantes dans le privé. Y figurent également des dirigeants français et étrangers d’importantes entreprises privées et de start-up. Quelques élus de droite ou socialistes ralliés en font également partie. En revanche, n’en font pas partie, des experts indiscutables de la justice administrative, des institutions et de la recherche, des élus de l’opposition, des représentants des organisations syndicales. 21 domaines devaient être explorés et 5 actions transversales étudiées. Un forum en ligne était proposé. Le comité dispose de 700 millions d’euros pour conduire son action sur le quinquennat. Il aurait du remettre un rapport fin mars 2018 mais l’échéance a été plusieurs fois reportée jusqu’à ce que le gouvernement annonce que le rapport ne serait finalement pas publié dans son intégralité mais ses préconisations distillées au fur et à mesure des décisions gouvernementales sur le sujet jusqu’au premier semestre 2019.
Il s’agissait là d’une mise en scène car, fort de la référence au code du travail qu’il avait réformé dans une perspective néolibérale, les conclusions du rapport étaient présentes des la création de CAP 22 du moins dans leurs contenus sinon dans leurs modalités précises. Mais les choses ne se son pas exactement passées comme prévu car, comme cela est souvent le cas en de pareilles circonstances, les experts ont fait de la surenchère sur les intentions du maître commanditaire jusqu’à rendre la publication du rapport politiquement dangereuse en l’état. D’où la grande confusion actuelle aggravée par la publication néanmoins du rapport dans la presse. Son domaine d’investigation est très large et se développe sur le thème central de la réduction de la dépense publique. On n’analysera ci-dessous que la partie concernant le statut général des fonctionnaires.
CAP 22 : une entreprise idéologique
Le rapport part d’un constat de convenance, non analysé sérieusement.
Le recours au vocabulaire du management est ostensiblement pratiqué. Le thème central est la rigidité du statut. Mais c’est aussitôt la gestion (qui doit être distinguée du statut lui-même) qui est mise en cause, jugée trop centralisée, juridique et administrative. La rémunération principale sur la base de la valeur du point d’indice est contestée comme trop uniformisante du pouvoir d’achat. La compétence d’ensemble des commissions administratives paritaires (CAP) est critiquée ; selon le rapport elles devraient se limiter à l’examen des cas litigieux. Il déplore la prépondérance du statut dans les recrutements et la place contrainte faite au contrat alors que celle-ci n’a pas cessé d’être élargie. Ce constat entend montrer que le statut fait évidemment obstacle aux objectifs et aux réformes proposées par insuffisance de souplesse, d’adaptabilité, et … d’agilité. La mobilité est jugée insuffisante en méconnaissant que le statut de 1983 l’a imposée comme garantie fondamentale, de même que le droit à la formation permanente, alors que la loin Galland de 1987 ainsi que nombre de « transformations souterraines » intervenues ensuite ont rendu plus opaque la comparabilité des situations des corps de fonctionnaires et, par là, leur mobilité.
Partant de ces options mal fondées, le rapport met en avant un certain nombre d’objectifs dans le cadre d’un nouveau « contrat social » entre l’administration et ses agents, méconnaissant ainsi le caractère statutaire et réglementaire de la situation du fonctionnaire retenue par la conception française de l’intérêt général, du service public et de la fonction publique. En fait d’objectifs il s’agit de simples pétitions de principe : réactivité, continuité, accessibilité, permanence du service public ; transformation managériale à base de confiance et de responsabilisation ; engagement de l’expression, de l’inventivité, de la qualité des talents des agents. On est là dans le domaine de l’évanescence.
D’où les réformes préconisées, ordonnées en sept rubriques dont le développement logique n’est pas évident :
- « offrir davantage d’agilité et de souplesse aux employeurs publics et leur donner des marges de manœuvre accrues dans leur politique de recrutement.»
– assouplir le statut notamment en matière de rémunération.
– élargir le recours au contrat de droit privé comme voie « normale » d’accès à certaines fonctions du service public.
– recourir aux « pré-recrutements » en élargissant le recours aux apprentis.
– mettre en place une gestion active de l’emploi en accompagnant les reconversions professionnelles avec, le cas échéant, des plans de départ volontaire en cas de restructuration de service.
- « encourager le dialogue social de proximité » pour une plus grande liberté de gestion des managers.
– donner aux managers de larges possibilités pour conclure des accords dérogatoires sur tous les points du statut.
– leur permettre de recruter librement et de promouvoir les carrières, pour cela supprimer les CAP mobilité et promotion.
– négocier des accords sociaux relatifs au cadre de vie et aux familles.
– déconcentrer l’essentiel des actes de gestion notamment dans la fonction publique hospitalière.
- « valoriser davantage les agents publics qui ont fait le choix d’aller servir dans des zones difficiles. », notamment par des carrières accélérées.
- « mieux connaître les besoins des managers et des agents. » en recueillant notamment leurs besoins d’accompagnement dans la réalisation des transformations.
- « favoriser la plus grande variété d’expériences au sein du vivier des managers publics. »
– favoriser les expériences croisées entre collectivités et fonctions publiques.
– ouvrir des emplois de cadres dirigeants de l’État et des collectivités territoriales aux talents du secteur privé, sous réserve déontologique.
– valoriser l’expérience acquise dans un corps différent ou en dehors de la fonction publique, notamment par reprise de la durée d’expérience.
- « mieux accompagner les agents dans leurs évolutions professionnelles notamment en cas de changement de poste. » Les CAP devraient garantir l’accompagnement dans le changement.
- « renforcer la transparence dans les procédures d’affectation. »
Une stratégie affaiblie
Un rapport médiocre
De très nombreuses critiques, point par point, peuvent être portées à ces observations et propositions dénotant une certaine incompétence économique, juridique et politique des rédacteurs dont la seule inspiration semble celle celle de l’entreprise privée. Ainsi, par exemple, s’agissant des rémunérations, l’absence de négociation salariale dans la fonction publique depuis 1983 (35 ans), le blocage des rémunérations depuis 2010 n’ont rien à voir avec le statut mais avec les politiques globales d’austérité. Mais les atteintes au statut, en revanche, sont préjudiciable au fons, ainsi la suppression de la parité administration-syndicats dans les comités techniques, les CT(P) a affaibli le dialogue social. La reconnaissance des vertus et des talents est possible sous de multiples formes dans le cadre statutaire actuel et la promotion interne est supérieure dans le public à ce quelle est dans le privé, etc. Dans ce texte, l’histoire est ignorée, les principes républicains qu’elle a forgés évacués les exigences spécifiques de rationalisation de l’action publique méconnues, la notion d’efficacité sociale négligée au profit du montant des dividendes ou du retour sur investissements, l’éthique du service de l’intérêt général absente . Un rapport de thuriféraires du néolibéralisme dépourvus de tout sens du bien commun.
Au cours des années 2000 trois rapports majeurs ont été émis dans la même logique néolibérale et il est intéressant de constater que leur comparaison fait apparaître une évidente régression intellectuelle. Le rapport annuel du Conseil d’État de 2003 contenait une étude sur l’avenir de la fonction publique connue sous le nom de « rapport Pochard » du nom du conseiller d’État rapporteur; il contenait une analyse juridique approfondie et des comparaisons internationales intéressantes quoique contestables et il indiquait surtout l’idée maitresse des libéraux qui demeure : faire du contrat « une source autonome du droit de la fonction publique ». L’idée a été reprise en 2007 par Nicolas Sarkozy aussitôt après son élection, appelant à une « révolution culturelle » dans la fonction publique avec comme proposition emblématique le « contrat de droit privé négocié de gré à gré » pour les recrutements ; le Livre blanc connu sous le nom de « rapport Silicani »diligenté par ses soins n’avait pas le même intérêt que le précédent ; il sera englouti dans la crise financière de 2008. Un évoquera pour mémoire le rapport du Conseil économique social et environnemental (CESE) publié én janvier 2017, rapport ambigu de circonstance commandé par le premier ministre Manuel Valls sur l’avenir de la fonction publique à seulement quelques mois de l’élection présidentielle. Le rapport CAP 22 est donc le dernier avatar de cette série et, incontestablement, le plus brutal en même temps qu’insignifiant.
Un changement de contexte
Au-delà de la simple matérialité des circonstances qui quoique graves relèvent du fait divers, l’affaire Benalla est importante en ce quelle nous renseigne sur la nature du pouvoir en France et sur Emmanuel Macron : cet homme est dangereux. Il était possible de le penser avant même son élection[4]. On avait pu alors ainsi le caractériser comme le candidat des puissants énumérés au début de ce texte, mais aussi à partir de son programme, de ses déclarations et des éléments d’information dont on pouvait disposer à son sujet sur ses appartenance de classe, de caste et sa psychologie exposée à défaut de véritable culture et d’expérience politique. On pouvait alors dire : un fervent de l’élitisme, hostile au monde du travail ; la mise au pas des collectivités territoriales ; l’abaissement du Parlement ; un Gouvernement aux ordres ; un exécutif opaque et autoritaire. Soutenu par moins d’un électeur sur cinq au premier tour de la présidentielle, il fut néanmoins élu au second au motif principal qu’il fallait battre Marine Le Pen qui n’avait aucune chance de l’emporter et constituait ainsi son meilleur atout. Disposant d’une majorité parlementaire conforme il put ainsi engager simultanément de multiples réformes rendant les répliques difficiles au sein d’une population majoritairement résignée.
Mais l’entreprise montra vite ses limites : chute de la popularité, multiplication des mécontentements sociaux, fronde des collectivités territoriales, incompétence de la majorité parlementaire, opposition croissante du Sénat, autoritarisme grandissant et arrogance du président. Celui-ci, garant de la continuité des services publics est responsable par son refus de la négociation des difficultés qu’ils ont rencontrées au cours des derniers mois. Garant des institutions il a voulu imposer une réforme par un passage en force qui butte aujourd’hui sur l’opposition des élus locaux et du Sénat et l’à conduit a suspendre la discussion sur le projet de loi constitutionnelle, entrainant ce titre de chronique de Françoise Fressoz dans Le Monde – qui apporta pourtant à l’élection du président de la République un soutien résolu jusqu’au moment où il a lancé l’affaire– « La semaine où le pouvoir a changé de mains » ; suite à l’affaire Benalla[5]. Il apparaitra rapidement désormais que si les chantiers ont été multipliés pour dérouter les oppositions qui avaient du mal à suivre, les résultats, pour le moment ne sont pas là, ce dont l’opinion ne manquera pas de prendre conscience plus rapidement que prévu. Des fissures apparaissent également dans le bloc des puissants qui ne s’y retrouvent pas non plus devant les transgressions et les foucades de leur héro. L’affaire a aussi montré que les hauts fonctionnaires de la police et de la gendarmerie, mais aussi des juges prenaient soin de se démarquer du discours officiel. On peut penser qu’il commence à en est de même d’une partie de la haute fonction publique attachée aux principes républicains et ayant le sens de l’État et du service public.
Un échec prévisible
Dans ces conditions, le sort qui sera finalement réservé à la fonction publique et plus précisément au statut général des fonctionnaire est pour le moins incertain et donc doit être analysé en dehors de toute fatalité. Notons déjà que l’affaire Benalla, dans sa simplicité factuelle, montre le danger qu’il y a pour le service public et même pour l’État à remplacer les fonctionnaires par des contractuels comme c’est l’intention du gouvernement et du président de la République sur une vaste échelle. Par ailleurs, si le gouvernement n’est pas avare de déclarations bravaches, son simulacre de concertation sur la réforme de l’État ne trompe personne. L’opération CAP22 cafouille et tend à se diluer dans le temps. Les mesures opérationnelles sont rares et, quoique très préjudiciables, de portée limitée : il est envisagé de réduire la dépense publique de 3 points sur les 57 % qu’elle représenterait du produit intérieur brut (PIB). On ne sait pas très bien comment et où les restrictions d’emploi seront opérées, les autorités multiplient les déclarations pour tenter de convaincre que le statut ne sera pas supprimé, sans abandonner, bien sûr, sa volonté de le mettre en extinction. Bref, la messe n’est pas dite. Sans doute, dans ce contexte de crise, de décompositions sociale[6], les forces susceptibles de s’opposer aux projets du gouvernement sont-elles encore marquées par une certaine perplexité voire de résignation, mais les choses peuvent changer rapidement dans une situation de moins en moins favorable à l’exécutif. Il n’est évidemment pas question de minimiser les menaces, mais ce serait aussi une erreur de ne pas s’inscrire dans les possibilités croissantes de contrer les projets de destruction des services publics par les tenants d’un libéralisme réactionnaire et archaïque.
On peut pour cela s’appuyer sur l’expérience des dernières décennies : le rapport Pochard qui voulait substituer en droit le contrat à la loi n’a pas débouché juridiquement, la révolution culturelle de Sarkozy a fait long feu, le livre Blanc Silicani s’est fracassé dans la crise financière, le service public apparaissant alors de façon non contestée comme un efficace « amortisseur social ». Pourquoi en irait-ill autrement aujourd’hui alors que les difficultés politiques s’accumulent pour les tenants du marché généralisé ? Les fonctionnaires, et avec eux une opinion publique qui a pour eux une appréciation positive sont fondé s à faire monter l’exigence d’un service public et d’une fonction publique servant démocratiquement et efficacement l’intérêt général contre des intérêts privés prédateurs. En même temps, il importe de prendre quelque distance avec des considérations qui se limiteraient au temps présent, il convient d’introduire une vision historique dans le raisonnement. L’histoire nous apprend que des tendances lourdes conduisent l’évolution de l’organisation sociale. D’une part, une expansion administrative continue sur plus de huit siècles, liée à l’autonomisation de l’appareil d’État et à la sécularisation du pouvoir politique. D’autre part, une socialisation des financements sociaux afin d’assurer la cohésion sociale et la satisfaction des besoins fondamentaux (hausse de la dépense publique et des prélèvements sociaux obligatoires) dans tous les pays au sein desquels la France n’apparaît pas sur-administrée[7]. L’histoire à venir ne contredit pas ces tendances lourdes : contrairement à ce que soutiennent les ultralibéraux, le libéralisme n’est pas un horizon indépassable et le capitalisme ne l’a pas définitivement emporté ; ce n’est pas la fin de l’histoire. Le monde à venir sera un monde où les peuples seront de plus en plus liés entre eux, par l’aspiration au progrès et à la démocratie, mais aussi par la nécessité des interconnexions, des interdépendances, des solidarités. Cette perspective est celle du monde d’aujourd’hui dont les citoyens doivent se convaincre et lutter pour son avènement dans une tendance objective à l’expansion des activités de service public. Mieux qu’une utopie, l’optimisme d’une volonté lucide[8].
Et c’est pour cela qu’Emmanuel Macron échouera.
[1] A. Le Pors, « Fonctionnaire, voilà l’ennemi » ; Le Monde diplomatique, avril 2017.
[2] Le Point, Paris, 31 août 2017.
[3] Mesiapart, « Le gouvernement privatise le futur des services publics », octobre 2017.
[4] Anicet Le Pors, « Emmanuel Macron, cet homme est dangereux », Mediapart, 5 mai 2017.
[5] Le Monde, 25 juillet 2018.
[6] Sur l’analyse de la décomposition sociale et de la crise, Edgard Morin regarde la situation comme une « métamorphose » :. Edgar Morin : “L’idée de métamorphose dit qu’au fond tout doit changer” », L’Humanité,, 19 juillet 2013. Dans le même esprit : Anicet Le Pors, Pendant la mue le serpent est aveugle, Albin Michel, Paris, 1993.
[7] Voir notamment : Florence Deschard et Marie-Françoise Le Guilly, « Tableau de bord de l’emploi public », France Stratégie, Paris, décembre 2017, http://www.strategie.gouv.fr
[8] Gérard Aschieri et Anicet Le Pors, La Fonction publique du XXIe siècle, Éditions de l’Atelier, Ivry-sur-Seine, 2015.