Fonction publique territoriale: les fondamentaux

Anicet Le Pors : « Le statut de la fonction publique territoriale assure aux maires une sûreté juridique dans le fonctionnement de leur collectivité »

Ministre de la Fonction publique et des réformes administratives de 1981 à 1984, Anicet Le Pors a porté la création de la fonction publique territoriale au moment des lois de décentralisation. Quarante ans après, à la veille du 104e Congrès des maires, le « père du statut », rappelle, dans une interview accordée à Maires de France, tout l’intérêt pour les élus d’avoir ce cadre.

Maires de France : Quarante ans après les premières lois de décentralisation, quel regard portez-vous sur la fonction publique territoriale d’aujourd’hui ? 

Anicet Le Pors : Rappelons le contexte historique qui a précédé. La qualité d’agent public n’a été reconnue aux employés communaux que par l’arrêt Cadot du Conseil d’État en 1889. En 1919, le gouvernement a enjoint aux municipalités de prévoir des statuts pour leurs personnels. L’injonction eut peu d’échos. Les agents publics territoriaux furent ignorés dans les statuts de 1946 et de 1959. La loi de finances du 31 décembre 1937 prévoyait qu’aucun agent territorial ne puisse se voir reconnu une situation supérieure à celle de ses homologues de la fonction publique de l’État. C’est donc la loi du 26 janvier 1984 qui consacre juridiquement la fonction publique territoriale.

MDF : Et depuis 1984 ?

A.L P : Depuis 1984, la fonction publique territoriale a connu l’essor le plus important des trois fonctions publiques : d’un ensemble de 1,3 million d’agents publics essentiellement communaux, aujourd’hui, ses effectifs s’élèvent à près de 2 millions. Elle a su se doter d’organismes de fonctionnement particulièrement expérimentés et de plus en plus performants : le Centre national de la fonction publique territoriale (CNFPT) – qui va prochainement fêter ses 25 ans, – les centres départementaux de gestion (CDG) et leur fédération nationale particulièrement active. La fonction publique territoriale a considérablement diversifié ses activités dans tous les domaines de la vie économique et sociale.

Malgré les multiples attaques et dénaturations dont le statut a été l’objet sur l’ensemble des trois versants, c’est une véritable mutation qu’a connue la fonction publique territoriale au cours des quatre dernières décennies.

J’y ajouterai la conquête par la fonction publique territoriale d’une dignité que tous les gouvernements lui avaient refusée au cours des huit derniers siècles en la confinant et en la maintenant dans une position humiliante, subordonnée dans l’organisation générale des pouvoirs publics. Pour la première fois, en 1984, elle est devenue une fonction publique de plein droit.

MDF : Quel lien faites-vous entre décentralisation et fonction publique territoriale ? 

A.L P : En 1981, le président François Mitterrand décida de faire de la décentralisation une priorité. Le ministre de l’Intérieur Gaston Defferre fut chargé d’élaborer un projet de loi en ce sens. Ce projet envisagea des réformes importantes, notamment des possibilités accrues pour les citoyens d’intervenir dans les affaires publiques locales, un statut de l’élu, des garanties statutaires renforcées pour les agents publics locaux.

Il apparut rapidement que l’ambition se limitait à une amélioration des dispositions statutaires déjà existantes dans le code des communes. J’ai critiqué cette insuffisance : elle était en contradiction avec la volonté politique affichée d’opérer un transfert réel de compétences de l’État vers les collectivités locales. Le déclassement statutaire des agents publics locaux était maintenu alors que le contexte invitait à une réflexion statutaire d’ensemble. Les agents décentralisés ne pouvaient être moins bien traités que les agents déconcentrés de même qualification et exerçant des activités analogues. L’existence de deux systèmes de fonctions publiques concurrentes ne pouvait avoir d’autre effet qu’une régression statutaire d’ensemble.

Le projet de loi de décentralisation – qui au bout de son parcours parlementaire aboutira à la loi du 2 mars 1982, Acte 1er de la décentralisation – fut présenté à l’Assemblée nationale le 27 juillet 1981. J’eus la possibilité de dire qu’il ne pouvait pas y avoir deux systèmes de fonction publique en France et que la situation statutaire des agents publics locaux devait être celle des fonctionnaires de l’État qui présentait les garanties les plus élevées. Le premier ministre Pierre Mauroy arbitra en ce sens.C’est ainsi qu’une relation étroite fut établie entre la politique de décentralisation et la création effective de la fonction publique territoriale. 

MDF : La fonction publique territoriale est souvent méconnue, voire raillée. En quarante ans, qu’est-ce qui lui a manqué ?

A.L P : Je conteste ce diagnostic. Que les fonctionnaires soient traités de manière courtelinesque fait partie de la tradition et n’est pas contraire au fait que la population dans sa grande majorité soutient nos services publics centraux et locaux et apprécie de façon générale leur travail.

Il est vrai que la bureaucratie existe et qu’elle peut entraîner, selon les cas, soit à sourire, soit à provoquer de forts mécontentements justifiés. Mais que penser à cet égard de la loi du 6 août 2019 de transformation de la fonction publique qui renvoie son application à quelques 60 décrets en Conseil d’État ? Et puis il y a le manque de moyens humains et financiers qui entraîne inévitablement des dysfonctionnements dans la marche des administrations aussi bien centrales que locales.

 
MDF : Les maires voient souvent le statut de la fonction publique comme une contrainte, mais demandent pourtant davantage de décentralisation. Quel est l’intérêt du statut pour les élus locaux ?

A.L P : La loi du 26 janvier 1984, prolongeant la loi du 13 juillet 1983 sur les droits et obligations des fonctionnaires, avait pour objet la prise en compte des spécificités de la fonction publique territoriale. Les élus de l’époque ont pu craindre que le statut ait pour effet de réduire leurs prérogatives. Depuis, les opinions ont évolué et la majorité d’entre eux reconnaissent que le statut leur assure une sûreté juridique dans le fonctionnement de leur collectivité et la gestion de leurs fonctionnaires. Ensemble, ils ont pour mission de servir l’intérêt général. Le pays doit donc disposer pour cela d’administrations intègres et efficace. C’est pour toutes ces raisons que l’on peut résumer l’élaboration du statut général des fonctionnaires par quatre choix.

MDF : Lesquels?
 
A.L P : Premier choix, celui de la conception du fonctionnaire-citoyens responsable des tâches qui lui sont confiées dans la filiation du statut de 1946, contre la conception du fonctionnaire-sujet qui avait prospéré antérieurement pendant un siècle et demi basé sur la stricte exécution des ordres hiérarchiques. 

Deuxième choix, le système de la carrière permet au fonctionnaire d’exercer avec garantie d’emploi plusieurs fonctions ou métiers successifs pendant sa vie professionnelle contre le système dit de l’emploi qui lie strictement l’agent public à son métier, précarisant ainsi son emploi sur une longue période. 

Troisième choix, la recherche délicate d’un équilibre entre les deux principes de la Constitution: unité de la République (article 1er) et libre administration des collectivités territoriales (art. 72), cet équilibre pouvant d’ailleurs évoluer dans le temps. 

Quatrième choix, celui de fonder cette architecture statutaire sur des principes ancrés dans notre histoire : l’égalité (article 6 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789), l’indépendance (loi sur l’état des officiers de 1834) conférant à l’officier la propriété de son grade, la responsabilité (article 15 de la Déclaration des droits). 

C’est ainsi, à la fois, la cohérence de l’architecture juridique du statut et la solidité des principes sur lesquels il a été fondé qui explique qu’il ait pu résister aux innombrables atteintes qui lui ont été portées au cours des quatre dernières décennies.

MDF : Les maires n’ont souvent pas conscience de leur fonction d’employeur. Selon vous, pourquoi ?

A.L P : Je pense que les maires ont généralement conscience de leurs fonctions d’employeur. En revanche, il peut y avoir une difficulté dans la distinction qu’il faut opérer entre les règles posées par le statut et les actes de gestion pour lesquelles les collectivités territoriales disposent d’une assez large liberté, les limites à leur action provenant de la nature des besoins à satisfaire et du niveau des moyens disponibles.

Parfois des élus imputent les difficultés qu’ils rencontrent au statut alors que ces difficultés sont du domaine de la gestion. Il existe plusieurs manières de gérer et le statut ne saurait garantir la qualité de la gestion.

Aujourd’hui, le problème est surtout celui de l’adéquation des moyens aux actions entreprises. Et l’on sait, depuis l’Acte 2 de la décentralisation au début des années 2000, que les transferts de compétences de l’État aux collectivités n’ont pas toujours été accompagnés des financements correspondants.

MDF : Les collectivités territoriales rencontrent de grandes difficultés pour recruter des agents (titulaires ou contractuels). L’accès par concours est-il encore adapté ? 

A.L P : La difficulté de recrutement n’est pas un problème spécifique de la fonction publique territoriale mais concerne l’ensemble des trois versants de la fonction publique. La démonstration en a été apportée par les crises sanitaire et économique. Le recrutement de contractuels, malheureusement encore plus important dans la fonction publique territoriale qu’ailleurs, n’a été d’aucun effet dans la solution du problème. Les causes de ces difficultés sont liées à l’insuffisance des rémunérations et à la dégradation des conditions de travail des agents.

Plus généralement, elles tiennent à la politique menée par l’exécutif en matière de fonction publique, déjà le président de la République avait jugé le statut général des fonctionnaires « inapproprié » pendant sa campagne des élections présidentielles de 2017. Sa politique actuelle est illustrée par la loi dite de transformation de la fonction publique du 6 août 2019. On peut la résumer en disant qu’elle s’est donné comme objectif : l’alignement du public sur le privé, le recrutement accru de personnels contractuels, le renforcement du pouvoir discrétionnaire de l’exécutif. Une telle politique fait courir au service public des risques graves : une confusion des finalités publiques et privées, un risque de multiples conflits d’intérêts, une captation de l’action publique par les puissances économiques.

MDF : Faut-il créer un statut propre à la fonction publique territoriale ? 

A.L P : Ce serait une très mauvaise idée. Une telle solution d’isolement de la fonction publique territoriale entraînerait inévitablement une réaction étatique qui irait à l’encontre du but poursuivi. La loi du 26 janvier 1984 a précisé les spécificités de la fonction publique territoriale. Rien n’empêche aujourd’hui de faire des propositions nouvelles dans cette intention.

MDF : En quoi la fonction publique territoriale a-t-elle de l’avenir ?

A.L P : Elle a démontré sa capacité à résister aux atteintes dont elle a été l’objet. Aussitôt après la promulgation des quatre lois constitutives du nouveau statut général des fonctionnaires, une première remise en cause de celui-ci intervient avec la loi du 13 juillet 1987, dite loi Galand. Elle a fait ressurgir la liste d’aptitude alphabétique (système dit des « reçus-collés ») au lieu de la liste par ordre de mérite à l’issue des concours et remplaçait le mot « corps » par le mot « cadre » pour le symbole d’une tentative de sécession. On parle alors de la fonction publique territoriale comme « maillon faible » de la construction statutaire réalisée.

Mais les adversaires du statut ne purent aller au-delà et changèrent alors de stratégie pour préconiser la promotion du « contrat de droit privé négocié de gré à gré » pour l’accès aux emplois publics. Il convient ici de ne pas céder à la facilité du recrutement inconsidéré de contractuels malgré la pression des besoins.

MDF : Quels sont les atouts de la fonction publique territoriale ?

A.L P : La fonction publique territoriale est effectivement porteuse d’avenir, pour elle-même et pour l’ensemble de la fonction publique en raison de ses atouts propres. Elle est l’espace unique pour la démocratie où se combinent concrètement les légitimités respectives des usagers, des fonctionnaires et des élus. Elle se développe sur une base géographique, sociologique et professionnelle diversifiée favorable à la réduction des inégalités sociales.

Elle est le principal moyen de mise en œuvre d’une politique rationnelle d’aménagement du territoire favorisant un développement économique équilibré. Elle a révélé dans la crise sanitaire et économique des capacités d’initiative de premier ordre auxquelles il convient de faire confiance. Un défi et une responsabilité majeure pour les élus et les fonctionnaires territoriaux.